A Receita Federal tradicionalmente enxerga a área de fiscalização como sua grande vitrine. Externamente, veicula, mês a mês, os dados de arrecadação do órgão, sem, contudo, transmitir adequadamente o quanto dessa arrecadação decorre do esforço dos auditores que atuam na cobrança administrativa.
No dia 21 de março, o presidente da Unafisco Nacional, Kleber Cabral, esteve reunido com auditores da área em Brasília, para melhor compreender as dificuldades e desafios vivenciados por eles. De uma perspectiva macro do crédito tributário, sem cobrança administrativa não há efetividade, sobretudo quando se trata dos maiores devedores. Um planejamento que envolva aumentos sucessivos de autuações, ano após ano, pode revelar insucesso de estratégia. A sonegação e a inadimplência não serão reduzidas se não houver meios coercitivos efetivos que forcem os maiores devedores a se regularizarem com o Fisco.
Grupo Estratégico
Essas e outras reflexões vem sendo discutidas no âmbito do grupo estratégico de cobrança administrativa, composto por auditores fiscais de diferentes unidades ligados a essa atividade. Mesmo sem portaria específica, esse grupo se reúne com frequência, desde 2013, com objetivo de aprimorar a atividade de cobrança administrativa no âmbito da RFB. Foram criados subgrupos especializados nas áreas de legislação, tecnologia, procedimentos e treinamentos.
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Da esquerda para direita: Marcos Antônio de Almeida Rodrigues, Márcio Gonçalves (chefe da Divisão de Classificação e Acompanhamento da Arrecadação – Divar), Ellis Regina Leite (chefe da Divisão de Cobrança de Créditos Tributários Constantes de Processos Fiscais – Dicop), Sara Maria Almeida C. Silva (chefe da Divisão de Normas de Arrecadação e Cobrança – Dinor), Marcos Hubner Flores (Coordenador de Cobrança), José Augusto Figueiroa, Mariana Araújo e Pedro Carlos Antunes Dias |
Conceitualmente, não se pode falar em arrecadação espontânea, mas sim em arrecadação estimulada ou induzida. Com esse foco, e com a clareza de que a cobrança é atividade fim da Receita Federal, esses auditores vêm tentando mudar, apesar das dificuldades, a cultura do órgão.
Das discussões desse grupo nasceu a consolidação das 25 medidas coercitivas previstas na Portaria RFB 1265/2015, aplicáveis para a denominada Cobrança Administrativa Especial. Entre as medidas, estão a representação aos bancos públicos para fins de não liberação de créditos oriundos de fundos públicos, repasses e financiamentos, como os do BNDES; proibição de contratar com o Poder Público, inclusive como concessionário ou permissionário de serviços públicos; exclusão de benefícios e/ou incentivos fiscais, relativos a tributos administrados pela RFB, bem como os concedidos pela Administração Pública Estadual ou Municipal; exclusão do sujeito passivo do Programa de Recuperação Fiscal (Refis) e Parcelamentos Especial (Paes) e Excepcional (Paex); dentre outras medidas. Nos casos de apropriação indébita, que representam algo em torno de 7 a 8 bilhões de reais/ano, são elaboradas representações fiscais para fins penais, para apuração criminal pelo Ministério Público Federal.
Atualmente, os auditores fiscais levantam dados a partir de sistemas esparsos (6 tipos) e consolidam em um único banco de dados, aplicando-se os critérios da Cobrança Administrativa Especial para os contribuintes com dívida tributária exigível total a partir de R$ 10 milhões. A partir de critérios objetivos, há uma classificação do devedor quanto à expectativa de sucesso (A a F) da cobrança. Em média, encontram-se nesse rol cerca de 1.300 empresas, com total de dívida tributária federal em torno de R$ 120 bilhões, sobre as quais são aplicadas as medidas de cobrança administrativa especial, pelo prazo de 180 dias. Passado esse período, os créditos tributários são enviados, no prazo de mais 90 dias, à Procuradoria da Fazenda Nacional.
O grupo vem trabalhando no desenvolvimento de um sistema denominado REGULARIZA, que consolidará os bancos de dados e será alimentado por várias fontes de informação: quais empresas gozam de benefícios fiscais, são concessionárias de serviços públicos, possuem empréstimos com bancos públicos, contratos com o Governo etc.
Nessa linha, já foram desenvolvidos procedimentos para obrigar o BNDES e bancos públicos a adotarem as medidas previstas na legislação, impedindo que devedores contumazes continuem fruindo de empréstimos e juros subsidiados. Há ainda, mensalmente, bloqueio do Fundo de Participação dos Estados ou dos Municípios, caso o devedor seja um ente federado, hipótese comum no caso das contribuições da seguridade social.
Outra área de atuação importante é a garantia do crédito tributário, que visa o acompanhamento patrimonial do devedor, evitando seu esvaziamento, por meio do arrolamento de bens e proposições de medidas cautelares junto ao Poder Judiciário. No período de 2012 a 2017, houve um aumento de quase 500%, passando de R$ 29 bilhões para R$ 172 bilhões, conforme gráfico abaixo.
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| Fonte: Nota Codac n° 80, de 23 de março de 2018. |
Não obstante os avanços evidentes na efetividade da cobrança administrativa no âmbito da Receita Federal, o órgão foi surpreendido pela edição da Portaria PGFN nº 33/18, que, dentre outras inovações, pretendeu pôr fim ao trabalho especializado desenvolvido pelos auditores fiscais. Por mais esdrúxula que seja a hipótese da PGFN estipular prazo a ser cumprido pela RFB, a malfadada portaria assim o fez, reduzindo o prazo para cobrança pela Receita Federal a apenas 30 (trinta) dias. Ou seja: a Portaria RFB 1265/15 dispõe prazo de 180 dias para a cobrança administrativa especial, enquanto a Portaria PGFN 33/18 estabelece prazo de 30 dias para a cobrança, além dos 90 dias para envio à PFN (Decreto-Lei nº 147/67), em ambos os casos.
A referida portaria da PGFN, na prática, tenta inviabilizar a cobrança administrativa especial realizada pela Receita Federal, enquanto mimetiza os meios coercitivos já adotados sob a coordenação da CODAC/RFB, como se observa nos incisos V a XVII do art. 7º da Portaria PGFN 33/18. A adoção dos mesmos procedimentos não faz nenhum sentido, do ponto de vista da eficiência que se espera do Estado, mas revela o reconhecimento, pela PGFN, do acerto quanto aos procedimentos de cobrança adotados pela RFB no âmbito da Portaria RFB 1265/15.
Segundo os auditores do grupo estratégico de cobrança administrativa, uma das principais razões para o prazo mais alargado definido na Portaria da RFB é o tempo de validade das CND (certidões negativas), que é de 6 meses. Enquanto o contribuinte tem sua CND válida, ele não sofre as constrições estabelecidas na legislação.
Qual impacto para o Estado caso prevaleça essa medida?
Em termos de eficiência, os números falam com eloquência em favor da cobrança administrativa levada a cabo pelos auditores fiscais da RFB.
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| Fonte: Nota Codac n° 80, de 23 de março de 2018. |
Em 31/12/2016, a RFB possuía uma carteira de ativos recuperáveis para cobrança no valor de R$ 189,4 bilhões. Durante o ano de 2017, recuperou o montante de R$ 96,4 bilhões de arrecadação efetiva, alcançando o percentual de 51% de recuperação. Enquanto isso, a PGFN possuía uma carteira de ativos recuperáveis para cobrança no valor de R$ 350 bilhões em 31/12/2016, recuperou durante o ano de 2017 apenas R$ 26,1 bilhões, alcançando o percentual de 7% de recuperação. Para alcançar a eficiência da cobrança da RFB, a PGFN teria que multiplicar por sete os seus resultados. Dentro da lógica de uma administração pública eficaz, não faz sentido em nenhum lugar do mundo que o órgão menos eficiente pretenda normatizar procedimentos do órgão mais eficiente.
A perda de arrecadação decorrente do fim da Cobrança Administrativa Especial atingiria não apenas a União, mas também Estados e Municípios, por meio de redução das transferências aos Fundos de Participação (FPE e FPM).
Não se pode esquecer que as procuradorias funcionam como corpo jurídico da administração pública, em todos os entes federados. No caso da Receita Federal, os procuradores da fazenda nacional exercem esse papel. O fato de estarem lotados em órgão distinto não deveria jamais permitir que houvesse tamanha subversão dos objetivos institucionais. É como se o departamento jurídico interno estabelecesse prazos e critérios vinculando a administração da empresa, ou se o escritório de advocacia passasse a definir quando e quais casos devem ser enviados pelo cliente aos seus cuidados. Se a cobrança administrativa é exitosa em boa parte dos casos, porque a empresa abandonaria essa atividade e encaminharia tudo ao escritório de advocacia? Quem, além dos próprios advogados, ganharia com essas medidas?
Quanto custará ao contribuinte caso essa medida prevaleça?
Uma das razões da cobrança administrativa especial ser realizada pela Receita Federal é o fato de ser não onerosa ao contribuinte. Segundo o auditor fiscal Marcos Hubner Flores, Coordenador de Cobrança, “do ponto de vista do Estado, a cobrança deve ocorrer onde for mais econômico ao contribuinte, onde houver estrutura e atendimento adequados aos contribuintes”. A Coordenação de Cobrança tem a função de gerenciar as atividades relativas ao controle e à cobrança administrativa do crédito tributário, cobrança especial de grandes devedores, atuação na garantia do crédito tributário, dentre outras atividades.
De fato, a Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN) não tem estrutura própria de atendimento, e não há justificativa para espelhar a estrutura de cobrança já existente na Receita Federal. Na Procuradoria da Fazenda Nacional, o contribuinte terá que arcar, além da dívida tributária, com os chamados encargos legais, no percentual de 10% a 20% sobre o total da dívida, dependendo se o montante for pago antes ou depois do início da cobrança judicial.
Portanto, evidente que o fim da Cobrança Administrativa Especial empreendida pela Receita Federal não interessa ao Estado, que sofrerá perda arrecadatória relevante, e nem ao contribuinte devedor, que terá aumento de custo para sua regularização fiscal.
